Hochschul- und Studienfinanzierung in Deutschland

Staatliche Leistungen zur Finanzierung von Hochschulbildung – eine aktuelle Bestandsaufnahme 

Welche Mittel hat der öffentliche Sektor im Berichtsjahr 2023 für Hochschulbildung aufgewendet? Für die Beantwortung dieser Frage wurde versucht, möglichst viele staatliche Leistungen zu quantifizieren, die faktisch zur Hochschulbildungsfinanzierung beitragen, auch wenn dies möglicherweise nicht ihr originärer Zweck ist. Ausgaben für die Hochschulforschung wurden, wie auch in der Vorgängerstudie, in der Analyse nicht berücksichtigt. Die staatliche Förderung wurde in vier Kategorien eingeteilt (vgl. zum Folgenden Gwosć, 2025):  1) institutionelle Förderung, 2) direkte monetäre Unterstützung, 3) direkte nicht-monetäre Unterstützung und 4) indirekte monetäre Unterstützung (siehe Infobox). 

Der öffentliche Sektor hat im Jahr 2023 rund 35,991 Mrd. Euro für Hochschulbildung (ohne Forschung) aufgewendet (Tab. 1). Die quantitativ bedeutendste Kategorie war dabei die institutionelle Förderung; 64 % der staatlichen Gesamtleistungen entfielen auf die Hoch- schullehre (Statistisches Bundesamt, 2023). 

Die direkte monetäre Unterstützung beinhaltete gut 7 % aller staatlichen Leistungen. Studierende erhielten aus dieser Kategorie z. B. BAföG-Zuschüsse2, Stipendien von verschiedenen Studierendenförderungswerken oder das Deutschlandstipendium. Studierende, die Waisen oder Halbwaisen sind, erhalten Hinterbliebenenleistungen aus der gesetzlichen Renten- und Unfallversicherung oder von der Beamtenkasse, je nachdem, welchem Zweig des sozialen Sicherungssystems ihre Eltern angehörten. Die Zahlung dieser Hinterbliebenenleistungen endet üblicherweise mit der Volljährigkeit der Empfänger*innen. Der Studierendenstatus verlängert jedoch die Bezugsdauer dieser Leistung bis zum 27. Lebensjahr (Bundesministerium der Justiz, 2024a). Studierende können Wohngeld erhalten, wenn sie z. B. die BAföG-Förderungshöchstdauer überschritten haben oder die Fördervoraussetzungen für ein Zweit-, Ergänzungs- oder Aufbaustudium nicht erfüllen. Unter bestimmten Bedingungen können Studierende während ihrer hochschulischen Ausbildung Arbeitslosengeld I (ALG) beziehen. Dies setzt die Ausübung einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung vor Beginn des Studiums, das Bestehen einer Anwartschaft auf ALG I und die hinreichende Verfügbarkeit der Antragsteller:innen  für den Arbeitsmarkt voraus (Bundesministerium der Justiz, 2024b). Studierende, die mit dem BAföG auch ein Staatsdarlehen erhalten, profitieren von einer Zinssubvention. Diese besteht darin, dass das Darlehen zwar zinsfrei an die Empfänger*innen vergeben wird, aber der Staat zur Finanzierung Kredite am Kapitalmarkt aufnimmt, die verzinst werden müssen (KfW Bankengruppe, 2024). Das BAföG sieht auch Teilerlasse für die Darlehensrückzahlung durch die Studierenden vor. Zu den Erlassgründen zählen z. B. überdurchschnittliche Studienleistungen, ein vorzeitiger Abschluss des Studiums oder eine vorzeitige Darlehenstilgung. Schließlich entstehen manchmal auch unerwünschte Rückzahlungsausfälle beim BAföG-Staatsdarlehen, die sich durch eine Zahlungsunfähigkeit oder -unwilligkeit der Darlehensnehmer:innen ergeben (Bundesministerium der Justiz, 2024c); hierbei handelt es sich um eine unbeabsichtigte Folgewirkung der direkten monetären Unterstützung.

Die direkte nicht-monetäre Unterstützung für Studierende machte im Jahr 2023 mehr als 12 % der öffentlichen Gesamtleistungen aus.  Besonders bedeutsam sind hier die Leistungen im Bereich der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung (GKV, GPflV). Studierende, deren Eltern in der gesetzlichen Sozialversicherung versichert sind, können bis zur Vollendung ihres 25. Lebensjahres in der GKV und GGPflV beitragsfreien Schutz über die Familienmitversicherung erhalten. Entfällt die Möglichkeit zur beitragsfreien Mitversicherung, so sind Studierende bis zu ihrem 30. Lebensjahr dort pflichtversichert; sie zahlen dann einen verringerten Beitragssatz verglichen mit Personen, die freiwillig versichert sind (Bundesministerium der Justiz, 2024d, 2024e). Über die Studierendenwerke erhalten Studierende verschiedene Sachleistungen. Der Leistungskatalog enthält u. a. preissubventionierte Unterkünfte in Studierendenwohnheimen, Verpflegung in Cafeterien und Mensen, Kinderbetreuungsangebote sowie psychologische und soziale Dienstleistungen (Deutsches Studierendenwerk, 2023). Weitere Sachleistungen erhalten Studierende von öffentlichen Verkehrsbetrieben. Diese sind gesetzlich verpflichtet, Personen in Ausbildung – auch Studierenden – preisermäßigte Transportleistungen im Nah- und Regionalverkehr anzubieten. Im Gegenzug haben die Verkehrsbetriebe einen Ausgleichsanspruch gegen- über dem Staat (Bundesministerium der Justiz, 2024f, 2024g). 

Als indirekte monetäre Förderung erhalten die Eltern von Studierenden kindbezogene Zahlungen und Steuererleichterungen aufgrund des Ausbildungsstatus ihrer Kinder. Auf diese Kategorie entfielen im Jahr 2023 knapp 17 % der öffentlichen Gesamtleistungen. Das bekannteste und gleichzeitig quantitativ bedeutendste Beispiel bei den kindbezogenen Zahlungen ist das Kindergeld. Diese Leistung wird üblicherweise bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres des Kindes gewährt. Ein Hochschulstudium verlängert jedoch die Bezugsdauer bis zum 25. Lebensjahr des Kindes (Bundesministerium der Justiz, 2024h, 2024i). Neben dem Kindergeld existieren mehrere Kinderzuschläge für die Eltern von Studierenden, beispielsweise für im öffentlichen Dienst beschäftigte Eltern oder für Eltern, die Lohnersatzleistungen wie Arbeitslosen- oder Kurzarbeitergeld beziehen (Bundesministerium der Justiz, 2024b). Auch bei der Festsetzung der Einkommensteuer werden studierende Kinder berücksichtigt. Bei der Veranlagung zur Einkommensteuer wurden 2023 für jedes zu berücksichtigendes Kind eines oder einer Steuerpflichtigen ein Freibetrag von 3.192 Euro für das sächliche Existenzminimum des Kindes sowie ein Freibetrag von 1.464 Euro für den Betreuungs-, Erziehungs- oder Ausbildungsbedarf des Kindes vom Einkommen abgezogen. Weitere Freibeträge gibt es z. B. für alleinerziehende Eltern, für Eltern ohne Anspruch auf das Kindergeld oder den Kinderfreibetrag gemäß § 32 EStG (dies betrifft vor allem Eltern, deren studierende Kinder 25 Jahre alt oder älter sind) oder für Eltern, deren studierende Kinder außerhalb des Elternhauses wohnen (Bundesministerium der Justiz, 2024h). 

Private Ausgaben und Gesamtausgaben für Hochschulbildung 

Neben den öffentlichen sind auch die privaten Ausgaben für Hochschulbildung zu berück- sichtigen. Die privaten Ausgaben wurden auf Grundlage der Ausgaben von Studierenden er- mittelt. Datenbasis dafür war die 2021 durchgeführte 22. Sozialerhebung unter den Studierenden in Deutschland (Kroher et al., 2023). Durch Anpassung an Inflation und Berücksichtigung der entsprechenden Studierendenzahl wurden die Daten an das Berichtsjahr 2023 angepasst.  Da Studierende und ihre Eltern, wie oben gezeigt, auch öffentliche Unterstützung erhalten, wurden – um Doppelzählungen zu vermeiden – aus den Ausgaben der Studierenden jene Mittel herausgerechnet, die sie und ihre Eltern zuvor als Transfers vom öffentlichen Sektor bezogen haben. Dazu gehören bestimmte staatliche Transferzahlungen, die in der Kategorie „direkte monetäre Unterstützung“ enthalten sind, wie z. B. BAföG-Zuschüsse und Stipendien.  Des Weiteren wurde auch die indirekte monetäre Unterstützung ausgeschlossen, da hier unterstellt wird, dass die öffentlichen Leistungen, welche die Eltern der Studierenden erhalten, von diesen vollständig an ihre studierenden Kinder weitergereicht werden. Die direkte nicht-monetäre Unterstützung wurde dagegen nicht von den studentischen Ausgaben abgezogen, da die Studierenden nicht in der Lage sind, solche Leistungen wie etwa Transportsubventionen im Rahmen der Studierendenbefragung als Bestandteil ihrer Einnahmen anzugeben. 

Nach diesem Ansatz beliefen sich die privaten Ausgaben für Hochschulbildung im Jahr 2023 auf 23,815 Mrd. Euro (Tab. 2). Die öffentlichen und privaten Ausgaben summierten sich damit auf einen Gesamtbetrag von 59,806 Mrd.  Euro. Der öffentliche Sektor übernahm somit 60 % der Gesamtausgaben, während der private Sektor 40 % beisteuerte. 

Ausgaben für Hochschulbildung im Zeitvergleich 

Wie haben sich die Ausgaben für Hochschulbildung im Zeitverlauf entwickelt? Die beiden vom DZHW durchgeführten Studien erlauben einen Vergleich zwischen den Berichtsjahren 2004 und 2023 (vgl. zum Folgenden Gwosć, 2025).  Eine Analyse der Kostenteilung zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor zeigt, dass die öffentliche Hand ihren Finanzierungsanteil von 56 % auf 60 % erhöht hat, während der Anteil  des privaten Sektors entsprechend von 44 % auf 40 % gesunken ist.

Wie wurden die öffentlichen Mittel auf institutionelle und personenbezogene Förderung aufgeteilt? Im Jahr 2023 verteilten sich die staatlichen Ausgaben für Hochschulbildung wie folgt: Die staatlichen Hochschulen erhielten 64 % der öffentlichen Ausgaben zur Finanzierung ihrer Lehraufgaben. Die restlichen 36 % waren Transferleistungen für private Haushalte, also für Studierende und ihre Eltern. Verglichen mit dem Jahr 2004 sind die öffentlichen Ausgaben für Hochschullehre um 6 Prozentpunkte gestiegen; die Leistungen für private Haushalte sind im gleichen Ausmaß gesunken. Der Anstieg der institutionellen Förderung könnte u. a. daran liegen, dass der Staat seit dem Jahr 2004 durch Bund und Länder mehrere Programme und Pakte zur Verbesserung der Hochschullehre initiiert hat.  Hierzu gehören beispielsweise der „Qualitätspakt Lehre“, das Programm „Innovation in der Hochschullehre“, der „Hochschulpakt 2020“ (GWK, 2025a, 2025b) sowie seine Nachfolgeregelung „Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken“, mit der die Voraussetzungen für zusätzliche Studienanfänger*innen geschaffen werden sollen (BMFTR, 2025). Dies könnte auch eine zumindest teilweise Erklärung dafür sein, dass die staatlichen Ausgaben für Hochschulbildung insgesamt um 4 Prozentpunkte gestiegen sind.

Einen Überblick über die aktuelle Zusammensetzung und die zeitliche Entwicklung der personenbezogenen staatlichen Förderung gibt Abb. 3. Im Jahr 2023 wurden 20 % der personenbezogenen staatlichen Förderung für Studierende als ungebundene Geldleistungen, wie BAföG-Zuschüsse, Stipendien oder Waisenrenten aufgewendet (direkte monetäre Unterstützung). Studierende erhielten weitere 34 % in Form von Sachleistungen, wie etwa als preis- vergünstigte Kranken- und Pflegeversicherung (direkte nicht-monetäre Unterstützung). Den größten Einzelanteil mit 47 % erhielten die Eltern von Studierenden in Form von Kindergeld, Zuschlägen oder Zulagen sowie verschiedenen Entlastungen bei der Einkommensteuer (indirekte monetäre Unterstützung). Im Zeitvergleich hat sich die direkte monetäre Förderung kaum verändert (+ 1 Prozentpunkt). Die direkte nicht-monetäre Unterstützung zeigt dagegen mit einem Rückgang von 3 Prozentpunkten eine deutlichere Veränderung. Die Förderung für die Eltern von Studierenden verzeichnet einen Anstieg von 3 Prozentpunkten.

Bewertung des Systems der Finanzierung von Hochschulbildung 

Die tiefergehende Analyse des staatlichen Engagements im Bereich der Finanzierung von Hochschulbildung hat auch Leistungen offengelegt, die bei einer oberflächlicheren Betrachtung der Hochschulbildungsfinanzierung aufgrund der fragmentierten Datenlage in der Regel ausgespart bleiben (z. B. Leistungen der GKV, Steuererleichterungen für die Eltern von Studierenden). Wie können die hier präsentierten Befunde in Bezug auf die Ausgestaltung des gesamten Finanzierungssystems eingeordnet werden? Bewertungskriterien, die in der Ökonomik üblicherweise verwendet werden, sind z. B. Effektivität, Effizienz, Transparenz und die Steuerbarkeit des Systems. Eine Prüfung, wieweit diese Kriterien erfüllt werden, unterliegt allerdings verschiedenen Beschränkungen und kann daher nicht die gleiche Tiefe erreichen wie die zugrunde liegende Datenanalyse (vgl. zum Folgenden Gwosć, 2025). 

Effektivität beschreibt das Maß, in dem ein Instrument dazu geeignet ist, ein spezifisches Ziel zu erreichen. Im vorliegenden Fall wird geprüft, ob die staatlichen Instrumente die Aufgabe erfüllen, die Lehre an öffentlichen Hochschulen angemessen zu finanzieren und öffentlich geförderte Studierende zu unterstützen. Die Vorgängerstudie von 2007/2008 zeigte, dass Deutschland im länderübergreifenden Vergleich mit England, den Niederlanden, Norwegen, Spanien und der Tschechischen Republik den geringsten Anteil staatlicher Unter-stützung für Hochschulen – damals noch 58 % – aufwendete (Schwarzenberger, 2008).  Dies konnte, in Verbindung mit anderen Quellen aus dieser Zeit (z. B. Berthold et al., 2007; HRK, 2006; Wissenschaftsrat, 2006, 2008), als weiterer Hinweis auf die Unterfinanzierung der Hochschulen in Deutschland betrachtet werden. Selbst mit dem heute höheren Anteil von 64 % würde Deutschland immer noch 12 Prozentpunkte hinter dem damals zweitniedrigsten Wert (Niederlande) liegen. Die Unterfinanzierung dürfte, trotz der Erhöhung des öffentlichen Ausgabenanteils für Hochschulen auf aktuell 64 %, nicht beseitigt worden sein, zumal die in der Analyse aufgezeigte positive Entwicklung für die Hochschulen in jüngster Zeit durch die Auswirkungen von Inflation und staatlichen Mittelkürzungen im Hochschulbereich konterkariert wird. Legt man also die Hochschulfinanzierung in anderen nationalen Hochschulsystemen als Maßstab zugrunde, ist festzustellen, dass die Finanzierung von Hochschullehre in Deutschland nicht Schritt hält. Dies liegt weniger an einer generellen Nichteignung der fiskalischen Instrumente als vielmehr an einer zu geringen Mittelausstattung und einer aktuell sehr hohen Last der Finanzierung der gesamten Staatstätigkeit. 

Auch für die personenbezogene Förderung sollte die Effektivität geprüft werden. Der größte Anteil dieser Förderung (47 %) fließt an die Eltern von Studierenden. Vor dem Hintergrund einer Verteilungsnorm zur Bedarfsgerechtigkeit lässt sich eine gewisse staatliche Kompensation für die Eltern auch rechtfertigen (Enste et al., 2013), ohne dass daraus jedoch ein konkreter Förderanteil ableitbar wäre.  Ein besonders hohes Maß an staatlicher Förderung für die Eltern könnte dann zu einem Effektivitätsproblem führen, wenn die Eltern trotz einer bestehenden gesetzlichen Unterhaltspflicht ihre studierenden Kinder gar nicht oder weniger unterstützen, als es das Unterhaltsrecht vorsieht. Dies wäre offenkundig eine nicht verwendungsgerechte und damit ineffektive Mittelverwendung. Diesem Risiko könnte entgegengewirkt werden, indem der Förderanteil für die Eltern reduziert und die Mittel direkt den studierenden Kindern zugewiesen würden.

Das Kriterium der Effizienz in der Finanzierung von Hochschulbildung wäre z. B. dann erfüllt, wenn das Finanzierungssystem gegebene Ziele zu geringstmöglichen Kosten erreicht. Eine Effizienzanalyse ist aufgrund des hohen Ressourcenbedarfs im gegebenen Rahmen allerdings nicht möglich. Jedoch kann aus Perspektive der Bildungsfinanzierung grundsätzlich festgestellt werden, dass die aktuelle Förderstruktur mit ihren zahlreichen Subsystemen (Studierendenförderungswerke, sämtliche Zweige der gesetzlichen Sozialversicherung, Studierendenwerke, öffentliche Transportunternehmen etc.) eine umfangreiche Bürokratie mit sich bringt und eine Vielzahl verwaltungsinterner Koordinationsprozesse erfordert. Angesichts der bekannten Effizienzprobleme von Bürokratien, insbesondere denen der öffentlichen Verwaltungen (Migué & Bélanger, 1974; Niskanen, 1994), besteht der begründete Verdacht, dass die Verwaltungskosten des Finanzierungssystems nicht minimal sind (Gwosć & Schwarzenberger, 2009). 

Transparenz ist eine grundlegende Voraussetzung für ein funktionierendes Finanzierungssystem. Sie erlaubt potenziellen Nutzer:innen von öffentlicher Förderung, sich einen Überblick über das verfügbare Leistungsangebot zu verschaffen. Des Weiteren ist sie unverzichtbar, um eine politische und administrative Kontrolle auszuüben. Transparenz wird durch das derzeitige System nicht umfänglich gewährleistet. Die Analyse hat vielmehr deutlich gemacht, dass das Finanzierungssystem unter Einbeziehung aller quantifizierbaren Unterstützungsleistungen eine sehr hohe Komplexität aufweist, was bereits in der Vorgängerstudie im internationalen Vergleich gezeigt worden war (Schwarzenberger, 2008). Die Grundlage für das deutsche Finanzierungssystem bilden, wie oben beschrieben, zahlreiche Einzelleistungen, die aus verschiedenen Subsystemen stammen. Viele der Leistungsquellen haben dabei nicht einmal das primäre Ziel der Finanzierung von Hochschulbildung. Die hohe Komplexität des Systems wird zusätzlich durch verschiedene Zielsetzungen (z. B. sozialer Ausgleich vs. Leistungsförderung) und unterschiedliche Förderprinzipien (z. B. Versorgungsprinzip vs. Versicherungsprinzip) gesteigert. Auch der methodische Umstand, dass viele der hier genannten öffentlichen Leistungen nur mit beträchtlichem Arbeitsaufwand näherungsweise geschätzt werden konnten, deutet auf mangelnde Transparenz hin. 

Unter der Steuerbarkeit des Finanzierungs-systems für Hochschulbildung kann schließlich die Fähigkeit verstanden werden, das System innerhalb eines angemessenen Zeitraums von einem aktuellen Zustand mit spezifischen Ziel-wirkungen (d. h. erreichten Zielen mit geplanten Wirkungen) in einen Zustand mit anderen angestrebten Zielwirkungen zu transformieren.  Diese Steuerbarkeit ist eine maßgebliche mittel- und langfristige Funktionsbedingung des Systems. In der Vorgängerstudie konnte durch eine Mikrodatensimulation festgestellt werden, dass in Deutschland die direkte monetäre Förderung für Studierende und die indirekte monetäre Förderung für deren Eltern Wirkungen entwickeln, die in entgegengesetzte Richtungen laufen. Die Studierendenförderung reduzierte soziale Ungleichheiten unter den Studierenden, während die Förderung für die Eltern diese verstärkte (Schwarzenberger, 2008). Auch wenn sich die Intensität dieser Effekte im Jahr 2023 möglicherweise etwas verändert hat, bleibt die grundlegende Wirkungsrichtung doch unverändert, da die hierfür ursächlichen Faktoren weiterhin fortbestehen. Die Tatsache, dass sich die Wirkungen der beiden Finanzierungsformen zumindest teilweise aufheben, deutet darauf hin, dass das System nicht durchgängig konsistente Steuerungsmechanismen enthält. 

Von Christoph Gwosć

Erstveröffentlichung: DZHW-Brief 05 2025 (hier finden sich zugehörige Quellen und Abbildungen).