"Was wir derzeit erleben müssen, ist eine verantwortungslose Vogel-Strauß-Politik"
Ab August 2013 hat jedes Kind, das sein erstes Lebensjahres vollendet hat, einen Rechtsanspruch auf Förderung in einer Kindertageseinrichtung oder in der Tagespflege. Die Folge ist klar: Deutlich mehr Fachkräfte als bislang werden benötigt. Außerdem steht die Forderung nach einer Qualitätsverbesserung der Kinderbetreuung im Raum. Wird all dies in den kommenden Monaten geregelt werden oder kommt es zum Desaster? Fragen dazu an den Direktor des Instituts für Bildungs- und Sozialpolitik der FH Koblenz, Prof. Dr. Stefan Sell.
10.02.2012 Artikel
Herr Prof. Sell, wenn wir vom Fachkräftemangel im System der Kindertagesbetreuung sprechen, von welcher Dimension reden wir da eigentlich? Gibt es empirisch gesicherte Berechnungen?
Stefan Sell: Über welchen Fachkräftemangel sprechen wir: Einen bereits heute gegebenen und/oder einen drohenden? Ein quantitativer und/oder ein qualitativer Fachkräftemangel? Reden wir über eine Betrachtung der Personalsituation vor Ort oder in einem Bundesland oder gar bundesweit? Die Begriffe klären – das ist eine wichtige Aufgabe in der derzeitigen Phase, wobei schon die Bestimmung eines möglicherweise vorhandenen und eines sicher zu erwartenden quantitativen Fachkräftemangels derzeit mit großen Problemen behaftet ist. Denn es gibt schlichtweg keine empirische Fundierung für die bundesdeutsche Ebene, worüber man sich zu Recht wundern darf angesichts des eben auch gesetzgeberisch abgesicherten Ausbauauftrags.
Neben den Berechnungen von Schilling und Rauschenbach gibt es eine im Jahr 2010 für das Bundesland Rheinland-Pfalz veröffentlichte umfangreiche Studie meines Instituts zu diesem Thema, bei der auch die Berufsbiografien der pädagogischen Fachkräfte erstmals ausgewertet worden sind. Ansonsten wurschteln die Bundesländer an dieser Stelle vor sich hin. Ich gehe sogar so weit zu sagen: Was wir derzeit erleben müssen, ist eine verantwortungslose Vogel-Strauß-Politik. Die Bundesebene hätte hier längst mehrere Studien in Auftrag geben müssen, auch um zu vermeiden, sich Gefälligkeitsgutachten zu besorgen und gleichzeitig unterschiedliche methodische Zugänge zu ermöglichen. Nichts davon ist passiert. Aber auch die Bundesländer haben eine Verantwortung, der überwiegend ausgewichen wird. Dies ist besonders problematisch, weil man auf Landesebene über differenzierte Befunde zu den regionalen Ebenen verfügen sollte, um beispielsweise den notwendigen Ausbau der Ausbildungskapazitäten in den Fachschulen und –akademien angemessen steuern zu können.
Insofern bleiben derzeit hinsichtlich des Themenfeldes quantitativer Fachkräftemangel eher anekdotische Evidenzen wie die Wasserstandsmeldungen aus bestimmten Städten oder Regionen, ohne dass dies in einen systematischen Zusammenhang gestellt wird.
Warum es mir auch schwerfällt, mit einer bestimmten Zahl zum Fachkräftemangel aufzuwarten, liegt in der Tatsache begründet, dass man sich klar machen muss, ob man die bestehenden Personalstrukturen einfach in die Zukunft fortschreibt oder gar die Annahme der Politik, dass 30% der neu zu schaffenden Plätze für die unter Dreijährigen in der Kindertagespflege entstehen sollen, akzeptiert. Obgleich sie erkennbar nicht erreichbar sein wird. Oder ob ich die Personalvorstellungen, wie sie seit Jahren in der fachwissenschaftlichen und fachpolitischen Diskussion diskutiert und gefordert werden, wenigstens ansatzweise in die Projektion des Personalbedarfs hinein modelliere. Meines Wissens wurde dieser Ansatz einer Aufnahme durchaus berechtigter Soll-Vorstellungen über die Personalausstattung bislang nur in der Studie zu Rheinland-Pfalz geleistet. Und die Ergebnisse haben zeigen können, wie groß ein zusätzlicher Personalbedarf wäre, wenn man die Rahmenbedingungen etwas oder auch deutlich verbessern würde.
"Die Finanzierungsarchitektur wurde auf einem äußerst fragilen Gelände errichtet"
Mit dem "Krippengipfel" im April 2007, bei dem sich Bund, Länder und Kommunen darüber verständigt haben, dass es ab 2013 für alle Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr einen Rechtsanspruch auf einen Platz in einer Kita oder bei einer Tagesmutter gibt, war doch klar, dass es dafür auch Ressourcen braucht. Wie hat man sich die Umsetzung vorgestellt?Stefan Sell: Es wurden ja zusätzliche Ressourcen bereitgestellt und genau die Berechnung des notwendigen Mittelvolumens hat dann zu den ominösen 35% geführt, mit der angeblich ein bedarfsdeckendes Angebot für die unter dreijährigen Kinder herstellbar sei. Man könnte auch ganz gemein sein und andersherum formulieren: Man ist auf 35% und auf die 70%- bis 30%-Verteilungsregel zwischen Kitas und Tagespflege gekommen, weil man von einem von vornherein gegebenen Budget ausgegangen ist, das dann auf die Zahl an neuen Plätzen verteilt werden musste. Insgesamt wurden bekanntlich 12 Mrd. Euro zur Finanzierung der Ausbaukosten vereinbart, wobei ein Drittel vom Bund, das andere von den Ländern und der Rest von den Kommunen kommen soll. Hinzu kam ein embryonaler Einstieg des Bundes in die Mitfinanzierung der laufenden Betriebskosten ab dem Jahr 2014, während die Sozialversicherungen, die übrigens am meisten von einem Ausbau monetär profitieren würden, weiter völlig außen vor bleiben. Kurzum – schon die ganze Finanzierungsarchitektur des Ausbaus wurde auf einem äußerst fragilen Gelände errichtet. Noch schlimmer sah es bei der Personalfrage aus. Meines Wissens war das damals gar kein Thema, erst am aktuellen Stand bricht sich diese Dimension Bahn, nachdem erkennbar wird, in welches Dilemma wir hineinlaufen.
In eineinhalb Jahren greift der Rechtsanspruch. Kann der Bedarf an Fachkräften in Krippen und in der Tagespflege bis dahin gedeckt werden?
Stefan Sell: Nein, jedenfalls an vielen Orten nicht. Dies auch vor dem Hintergrund, dass gerade in den Regionen, wo wir heute schon einen hohen Anteil an Plätzen im U3-Bereich haben, also gerade im (groß)städtischen Bereich, die tatsächlichen Nachfragequoten der Eltern weit über den angenommenen Werten liegen werden und der individuelle Rechtsanspruch, sollte er nicht wieder gestrichen oder zumindest mit einer mehrere Jahre umfassenden Übergangsregelung versehen werden, eben keine automatische Begrenzung auf 35 oder 45 oder 50% kennt. Er ist schlichtweg unberechenbar, wenn man ehrlich ist.
"Keine gute Ausgangskonstellation für eine Verbesserung der Rahmenbedingungen"
Zum quantitativen Bedarf an Fachkräften kommt die Forderung nach mehr Qualität hinzu - wie Ausbildung, Arbeitsbedingungen und angemessene Vergütung. Eine Utopie?Stefan Sell: Wenn Sie mich das als Beobachter eines komplexen Systems fragen (und nicht meine persönliche Meinung wissen wollen), dann muss ich an dieser Stelle größte Skepsis anmelden, denn wir haben es im Feld der Kindertagesbetreuung mit einem System zu tun, das gerade massiv ausgebaut wird in einem Teilbereich, der an und für sich aufgrund der Kinder, um die es hier geht, einen erheblichen rein quantitativen Personalbedarf generiert, der mit hohen laufenden Kosten verbunden ist. Wenn sie dann noch die Arbeitsbedingungen verbessern wollen, in dem sie z.B. die Personalschlüssel besser machen, dann führt das zu weiteren Kosten, die gegenfinanziert werden müssen.
Und in der Geschichte hat es nur dann eine gleichzeitige Kombination von quantitativem und qualitativem Ausbau gegeben, wenn die Anforderungen an die Ausstattung zur Herstellung von Qualität klar vorgegeben und nicht durch Budgets gedeckelt waren. Dies ist aber derzeit nicht der Fall – auch aufgrund der seit Jahren für dieses Feld beklagten föderalen Finanzierungsverflechtungsfalle, wie ich das einmal vor ein paar Jahren genannt habe, die dazu führt, dass die Kommunen als Hauptkostenträger, auch wenn sie wollen, nicht das tun können, was angebracht wäre.
Nun könnte man argumentieren, dass ein zunehmender Fachkräftemangel nach allen Regeln von Angebot und Nachfrage dazu führen muss, dass die Löhne beispielsweise steigen werden als Reaktion auf den um sich greifenden Wettbewerb. Leider bin ich auch an dieser Stelle skeptisch, denn wie angedeutet ist der Fachkräftemangel regional höchst unterschiedlich verteilt und zweitens sind die Kommunen in ihrer derzeitigen überwiegenden Verfasstheit gar nicht in der Lage, diese zusätzlichen Kosten zu stemmen.
Und drittens kommt erschwerend hinzu, dass die in solchen Situationen grundsätzlich sehr hilfreiche Kampfkraft von organisierten Arbeitnehmern schwach ausfällt, nicht nur aufgrund des tatsächlichen Organisationsgrades in den Gewerkschaften, sondern vor allem, weil ein großer Teil des Personals, auch wenn sie wollten, gar nicht streiken dürfen, da sie unter den "dritten Weg" der konfessionell gebundenen Träger fallen, die solche Arbeitskampfmaßnahmen zur Durchsetzung der eigenen tarifpolitischen Ziele schlichtweg verbieten. Das alles ist keine gute Ausgangskonstellation für eine manifeste Verbesserung der Rahmenbedingungen, obgleich sie dringend erforderlich wäre.
"Wir brauchen einen nationalen und verbindlichen Plan zum Ausbau des Systems"
Was müssten Bund, Länder und Träger unternehmen, um eine quantitativ wie qualitativ gute Betreuung zu gewährleisten?Stefan Sell: Die wichtigste Forderung wäre: Wir brauchen einen nationalen, also alle drei Ebenen unseres föderalen Systems umfassenden und verbindlichen Plan zum Ausbau des Systems der Kindertagesbetreuung – allein schon, um die "föderale Finanzierungsverflechtungsfalle" zu lösen, die maßgeblich den Ausbau derzeit abbremst, aber darüber hinaus auch, um wenigstens Minimalstandards einer akzeptablen Qualität in der Kindertagesbetreuung durchsetzen zu können. Das bedeutet konkret: Deutlich mehr Geld als 2007 vereinbart in das System geben, zugleich aber auch die Finanzierungsverteilung zwischen den Ebenen auf eine systematische, an den Nutzenrelationen angelehnte Grundlage stellen, was eine stärkere Einbindung der Bundes- und der Sozialversicherungsebene an der Regelfinanzierung bedeuten würde. Das kann man alles in einem Staatsvertrag regeln oder eine neue Gemeinschaftsaufgabe einführen. Man könnte auch über die Installierung einer nationalen Familienkasse diskutieren, in der die unterschiedlichen Akteure einzahlen – dieses Instrumentarium würde es auch ermöglichen, die Arbeitgeber zielgenauer an dem Ausbau zu beteiligen, wenn man denn wollte.
Hinsichtlich der Qualität: Auch wenn es wehtut und kostet: Wir brauchen verbindliche Personalstandards und dies gerade für die Arbeit mit den äußerst vulnerablen unter dreijährigen Kindern. Wenn das nicht gesetzgeberisch gemacht wird, dann wird es vorne und hinten Ausweichreaktionen bei der Umsetzung geben, die zu schlechter Qualität führen können und müssen.
Schlussendlich brauchen wir ein pragmatisches, das bedeutet an allen Stellschrauben der Berufsbiografie ansetzendes mehrdimensionales Vorgehen der Personalgewinnung, wie aber auch der zunehmend wichtiger werdenden Personalerhaltung im System. Dazu gibt es zahlreiche Einzelvorschläge. Gefordert sind hier sicher hinsichtlich eines möglichst konzertierten Vorgehens die Bundesländer. Aber auch die Träger können und müssen tätig werden. So haben wir beispielsweise in unserer Studie zu Rheinland-Pfalz lernen müssen, dass wir bis zu 20% des Personals nach der Ausbildung in den ersten Berufsjahren dauerhaft verlieren, weil sie in andere Beschäftigungen wechseln.
Ein immer wieder genannter Grund für diese Wechsler waren die schlechten Startbedingungen am Anfang der Berufsbiografie, also nur befristete Verträge und die dann auch noch in Zwangsteilzeit, weil - aus Sicht der Einrichtung verständlich - z.B. ein Elternschaftsfall kompensiert werden musste. Wenn man aber den Fachkräften am Anfang bessere Bedingungen bieten kann, dann bleiben sie auch dauerhaft im Arbeitsfeld. Und so könnte man noch zahlreiche andere Beispiele nennen, nicht nur zusätzliche Kräfte von außen zu mobilisieren, sondern auch innerhalb des Systems Personalvolumen zu generieren. Eines der großen Mega-Aufgaben der vor uns liegenden Jahre wird neben der Personalrekrutierung neuer Kräfte vor allem aber die alter(n)sgerechte Gestaltung des Arbeitsplatzes Kita und Tagespflege sein – man schaue sich nur die Altersstruktur des vorhandenen Personals an und die rentenrechtlichen Verschärfungen der letzten Jahre.
Aber ob das reichen wird? Ich habe meine Zweifel, aber zugleich auch zu wenig wirklich valide Daten, um hier den Daumen zu heben oder zu senken. Ich habe aber auf alle Fälle das Gefühl, dass wir im kommenden Jahr und danach so richtig vor die Wand fahren, es sei denn, die Politik schafft im letzten Moment wieder etwas Luft, in dem beispielsweise der Rechtsanspruch für die Kommunen mit einer mehrere Jahre umfassenden Übergangsfrist versehen wird, um Druck aus dem Kessel zu nehmen. Aber damit hätte man hinsichtlich des Personals auch nur etwas Luft für die Schnappatmung gewonnen, die dieses Politikfeld derzeit charakterisiert.
Dazu auf der didacta 2012
Bündnis frühkindliche Bildung "Ausbau und Finanzierung der Kindertagesstätten: Ohne Erzieher/-innen geht es nicht"Podiumsdiskussion mit Prof. Dr. mult. Wassilios E. Fthenakis, Präsident des Didacta Verbandes; Norbert Hocke, Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft; Xenia Roth, Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen des Landes Rheinland-Pfalz; Prof. Dr. Stefan Sell, Fachhochschule Koblenz; Moderation Matthias Degen, WDR
15.02.2012, 14:00 – 14:45
Halle 23, Stand A22, Forum didacta aktuell
Bildungskonferenz: "Bildung kommunal (mit)gestalten"
Die Veranstaltung des Niedersächsischen Landkreistags informiert über die vielfältigen Kompetenzen und Anstrengungen der Kommunen im Bereich der Bildung. Vorgestellt werden unter anderem Praxisbeispiele. Verantwortliche aus Kommunal- und Landespolitik sowie Fachleute aus Landes- und Kommunalverwaltungen haben die Gelegenheit zu Debatte und Austausch.
16.02.2012, 09:15 – 14:00 Uhr, Convention Center (CC), Saal 2.
Bildungstag: Bildung, Betreuung und Erziehung für Kinder unter drei Jahren: Auf den Anfang kommt es an!
Das Niedersächsische Kultusministerium richtet am Bildungstag den Blick auf die Arbeit mit Kindern unter drei Jahren. Ein Hauptvortrag stellt die Bedeutung von Bildung, Betreuung und Erziehung von Kleinkindern umfassend dar. Vier anschließende Foren, die sich am Nachmittag noch einmal wiederholen, behandeln die Themen:
- Die pädagogische Arbeit mit Kindern unter drei Jahren – Handlungsempfehlungen zum Orientierungsplan
- "Inklusion" – gelebte Pädagogik der Vielfalt
- Räume für Kleine
- Aufbauqualifizierung für Kindertagespflegepersonen
18.02.2012, 10:00 – 15:45 Uhr
Convention Center (CC), Saal 1
Weiterführende Links
- Kontraste-Beitrag: "Kita Plätze - Masse statt Klasse"
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