Gastbeitrag

Faire Privatschulregulierung: Was Deutschland vom europäischen Vergleich lernen kann

Fast jedes zehnte Kind lernt in Deutschland inzwischen an einer Privatschule. Auch in anderen europäischen Ländern sind private Schulen beliebt, weil sie Alternativen zu den herkömmlichen Schulen bieten. Doch wie reguliert Deutschland sein Privatschulwesen? Von Rita Nikolai und Michael Wrase

26.09.2017 Bundesweit Artikel Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB)
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Und wie finanzieren und kontrollieren Länder wie England, Österreich und Schweden ihre Privatschulen? Welche Handlungsempfehlungen ergeben sich daraus an die Politik, um soziale Gleichheit und gute Standards an den Privatschulen zu gewährleisten?

In Deutschland garantiert das Grundgesetz (Artikel 7 Absatz 4) das Recht zur Errichtung von Privatschulen. Allerdings lässt das Grundgesetz Schulen in nicht staatlicher Trägerschaft nicht uneingeschränkt zu. Wenn private Schulen als Ersatz für eine öffentliche Schule dienen, müssen sie vom Staat genehmigt werden. Das betrifft vor allem die allgemeinbildenden Privatschulen, die wir in unserer Forschung betrachten. Durch die Genehmigungserfordernis soll sichergestellt werden, dass nur solche Ersatzschulen betrieben werden, die bestimmten Mindestvorgaben entsprechen. Nach ihren Lehrzielen, der räumlichen Ausstattung sowie der Qualifikation des Lehrpersonals dürfen private Ersatzschulen „nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen“. Sie müssen vergleichbare Standards bieten, können aber auch eigene pädagogische Schwerpunkte setzen. Außerdem muss die „wirtschaftliche und rechtliche Stellung“ der Lehrkräfte gesichert sein. Darüber hinaus müssen die Schulen für alle Kinder unabhängig von den finanziellen Verhältnissen der Eltern zugänglich sein, so dass eine „Sonderung nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird“. Hintergrund ist der Anspruch des Schulsystems, einer sozialen Spaltung und einer Bevorzugung von Kindern aus einkommensstarken Elternhäusern entgegenzuwirken, wie es das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen betont hat. (1)

Aus der Rechtsprechung leitet sich außerdem ab, dass die privaten Ersatzschulen Anspruch auf staatliche Finanzierung haben, wenn sie die Genehmigungsvorgaben einhalten. Denn nach der Rechtsprechung ist es nur durch eine staatliche Förderung möglich, die Schulgelder so zu bemessen, dass die Schulen für alle Kinder zugänglich seien.

Sozial selektiv bei geringer Regulierung und Kontrolle

Die Realität sieht in vielen deutschen Bundesländern anders aus. Viele Ersatzschulen sind trotz erheblicher staatlicher Bezuschussung von – je nach Bundesland – 60 bis 90 Prozent der Kosten einer öffentlichen Schule sozial selektiv. Einige Privatschulen erheben Schulgelder, die sich weite Teile der Bevölkerung nicht leisten können. Wesentliche Gründe für diesen verfassungswidrigen Zustand sind folgende: Die im Grundgesetz enthaltenen Vorgaben werden durch die Bundesländer nicht ausreichend durch verbindliche Rechtsvorschriften konkretisiert und durch die zuständigen Schulaufsichtsbehörden vielerorts nur mangelhaft kontrolliert. (2)

Nicht selten wehren sich Privatschulen gegen mehr staatliche Regulierung und Kontrolle. Andererseits fordern sie vom Staat mehr finanzielle Unterstützung. Doch wie geht das zusammen: staatliche Förderung und unbegrenzte Freiheit? Dazu haben wir unterschiedliche Regulierungsmodelle in vier ausgewählten Ländern untersucht und geben Handlungsempfehlungen für eine faire Regulierung der Privatschulen in den deutschen Bundesländern.

Staatlich geförderte Privatschulen im europäischen Vergleich

 

Prof. Dr. Rita Nikolai ist Heisenberg-Stipendiatin der Deutschen Forschungsgemeinschaft am Institut für Erziehungswissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin.

Prof. Dr. Michael Wrase forscht am WZB und lehrt Öffentliches Recht mit den Schwerpunkten Sozial- und Bildungsrecht an der Stiftung Universität Hildesheim.

Unser Vergleich berücksichtigt neben Deutschland England, Österreich und Schweden. Diese Länder stehen prototypisch für unterschiedliche Bildungs- und Wohlfahrtssysteme. England als liberales Modell setzt in seiner Sozial- und Bildungspolitik stärker auf Marktprozesse, während Schweden als sozialdemokratisches Modell zu den Ländern mit einem weit ausgebauten Sozialstaat gehört. Österreich gehört wie Deutschland zum konservativen Modell, das auf die zentralen Steuerungsmechanismen von Staat und Familie setzt. (3)

Im internationalen Vergleich dominieren die staatlich geförderten Privatschulen, die zu mehr als 50 Prozent ihrer Kosten – teilweise sogar vollständig – staatlich bezuschusst werden. Dieser Privatschulbereich ist in den letzten Jahren stark gewachsen. (4) Unser Vergleich konzentriert sich auf sechs Regulierungsbereiche.

1 Regelungen zur Einhaltung des staatlichen Curriculums

In Deutschland sind die staatlich geförderten Privatschulen nicht verpflichtet, die Lehrpläne der Bundesländer exakt einzuhalten. Jedoch wird verlangt, dass sie in ihren Lehrzielen und Einrichtungen den öffentlichen Schulen „gleichwertig“ sind, das heißt am Ende der Schullaufbahn dasselbe Niveau an Qualifikationen vermittelt haben. Auch in England sind die staatlich geförderten Privatschulen nicht verpflichtet, das nationale Curriculum einzuhalten. Anders sieht es dagegen in Österreich und Schweden aus: In Österreich müssen die staatlich geförderten Privatschulen die Lehrpläne von staatlichen Schulen einhalten, in Schweden müssen sie das nationale Curriculum verfolgen.

2 Teilnahme an Schulinspektionen und Kompetenztests

In England und Schweden sind die staatlich geförderten Privatschulen finanziell den öffentlichen Schulen gleichgestellt. Daher sind sie zur Teilnahme an Schulinspektionen und vergleichenden nationalen Kompetenztests verpflichtet. In Österreich und Deutschland müssen die staatlich geförderten Privatschulen verpflichtend weder an Schulinspektionen noch Kompetenztests teilnehmen. In einigen Bundesländern gibt es jedoch für staatlich geförderte Privatschulen die Pflicht zur Mitwirkung an Vergleichsarbeiten (VERA-3 und VERA-8), sofern sie staatliche Abschlüsse wie das Abitur oder den Mittleren Schulabschluss selbst vergeben.

3 Auswahl und sozioökonomische Zusammensetzung der Schülerschaft

Privatschulen sind in allen vier Ländern allgemein zugänglich, jedoch unterscheiden sich die Zugangsregelungen. In Österreich und Deutschland ist die Aufnahme an Sekundarschulen zumeist leistungsorientiert, das heißt, Schülerinnen und Schüler müssen einen bestimmten Notendurchschnitt aufweisen und/oder eine Empfehlung für die jeweilige Schulform haben (z. B. Gymnasialempfehlung). Für private Grundschulen gibt es in Deutschland und Österreich keine gesetzlich vorgeschriebenen Aufnahmekriterien – außer für Schulen in kirchlicher Trägerschaft, die die Konfession der Kinder bzw. die verpflichtende Teilnahme am Religionsunterricht als Zugangskriterien anwenden.

In England dürfen staatlich geförderte Privatschulen ihre Schülerinnen und Schüler nicht nach Schulleistungen oder anderen Kriterien auswählen. Übersteigt die Anzahl von Anmeldungen jedoch die Zahl der angebotenen Plätze, dürfen Privatschulen einen gewissen Anteil der Schülerschaft aufgrund ihrer Leistungen in bestimmten Fächern auswählen. Zudem können Schulen in kirchlicher Trägerschaft dann bevorzugt Kinder der eigenen Konfession aufnehmen. Ähnliche Regelungen finden sich in Schweden. Hier können staatlich geförderte Privatschulen auch Kriterien wie den Schulbesuch von Geschwisterkindern oder die Entfernung zur Schule als Auswahlkriterien anlegen.

4 Schulgeld und Vorgaben zur Begrenzung der Schulgeldhöhe

Da die staatlich geförderten Privatschulen in England und Schweden zu 100 Prozent staatlich subventioniert werden, dürfen sie kein Schulgeld verlangen. Ein Schulgeld zahlen Eltern dagegen an staatlich geförderten Privatschulen in Deutschland und Österreich. In Österreich erhalten konfessionelle Schulen höhere Subventionen als nicht konfessionelle Schulen. Daher verlangen konfessionelle Schulen in der Regel ein geringes Schulgeld, während nicht konfessionelle Schulen aufgrund der Ungleichbehandlung dagegen auf höhere Schulgelder angewiesen sind. Da es aber in Österreich, anders als in einigen deutschen Bundesländern, keine rechtlichen Vorgaben zur Begrenzung der Schulgeldhöhe an staatlich geförderten Privatschulen gibt, differiert die Höhe des Schulgeldes auch an konfessionellen Privatschulen erheblich.

5 Lehrkräftequalifikation

In Schweden und Österreich müssen Lehrerinnen und Lehrer an staatlich geförderten Privatschulen eine ähnliche Lehrbefähigung vorweisen wie an öffentlichen Schulen. In Deutschland darf die wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte an Privatschulen „nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen“. In vielen Bundesländern muss die fachliche Ausbildung der Lehrkräfte dem 1. Staatsexamen bzw. dem Diplom/Master entsprechen. Bei der pädagogischen Qualifikation können Ersatzschulen jedoch meist freier entscheiden, was in der Praxis unterschiedlich gehandhabt wird und den Schulen teilweise einen erheblichen Spielraum gibt. In England sind die staatlich geförderten Privatschulen frei in der Lehrkräfterekrutierung. So können dort auch Lehrkräfte eingestellt werden, die über keine Qualifikation für die öffentlichen Schulen verfügen.

6 Finanzierungsquelle und Höhe öffentlicher Finanzierung

In Deutschland werden die Ersatzschulen von den Bundesländern finanziell gefördert. Die Finanzhilfen variieren zwischen 60 und 90 Prozent der Kosten pro Schülerin und Schüler an öffentlichen Schulen. In Österreich tragen nicht die Länder, sondern der Bund die Kosten für Privatschulen. Die Höhe staatlicher Subventionen variiert jedoch nach Schulträger. So können konfessionelle Privatschulen zum Teil 100 Prozent ihres Lehrpersonalaufwands subventionieren. Privatschulen sonstiger Träger erhalten im Vergleich deutlich geringere Zuschüsse. Deutschland hingegen subventioniert Privatschulen unabhängig vom Träger. Eine hundertprozentige staatliche Finanzierung von staatlich geförderten Privatschulen gibt es in England und Schweden.

Was der europäische Vergleich zeigt

Eine weitreichende staatliche Finanzierung von Privatschulen geht Hand in Hand mit einer ebenso weitreichenden Regulierung und Kontrolle. In Schweden sind die Privatschulen nicht nur dem staatlichen Curriculum unterworfen und müssen einen allgemeinen Zugang wie zu den öffentlichen Schulen sicherstellen. Sie nehmen auch an regelmäßigen Schulinspektionen und Kompetenztests teil, die sogar dazu führen können, dass sie ihre Zulassung (wieder) verlieren. In England sind die staatlich finanzierten Privatschulen zwar in vielen Punkten (etwa mit Blick auf das Curriculum) freier. Eine effektive staatliche Regulierung und Kontrolle wird jedoch im Rahmen von regelmäßigen Schulinspektionen und Kompetenztests sichergestellt; Schulgelder dürfen diese Privatschulen nicht erheben. Dagegen gibt es in Österreich keine Vorschriften zur Begrenzung der erhobenen Schulgelder. Dort liegt aber – abgesehen von den konfessionellen Schulen – die staatliche Förderung im Ermessen des Staates, und diese liegt in der Regel weit unter dem, was der Staat für die öffentlichen Schulen leistet. In Österreich gibt es jedoch feste Vorgaben zur Einhaltung des Curriculums und der Qualifikation der Lehrkräfte.

Das deutsche, durch das Grundgesetz in weiten Teilen vorgegebene Modell liegt zwischen den beschriebenen Systemen in den europäischen Vergleichsländern. Es verlangt einerseits keine vollständige Bindung der privaten Ersatzschulen an die für die öffentlichen Schulen geltenden Standards, andererseits garantiert es aber auch nicht deren Vollfinanzierung. Da der staatliche Zuschuss allerdings den (weit) überwiegenden Teil der Finanzierung abdeckt, müssen die Genehmigungsvorgaben des Grundgesetzes ernst genommen, effektiv kontrolliert und eingehalten werden.

Klare und nachprüfbare Vorgaben für Privatschulen

Der europäische Vergleich macht deutlich: Wenn der Staat private Schulen finanziert, verbindet er dies mit klaren und nachprüfbaren Vorgaben. Vereinfachend lässt sich sagen: Je höher die staatliche Förderung, desto höher die Anforderungen. Denn die staatliche Förderung wird dafür gewährt, dass Privatschulen ein Angebot bereitstellen, das bestimmte Gemeinwohlziele sicherstellt und das öffentliche Schulsystem sinnvoll ergänzt. Privatschulen, die von ihren Lehrzielen klar hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen oder nur für Kinder von Besserverdienenden zugänglich sind, erfüllen nicht die an sie gestellten Gemeinwohlanforderungen, wie sie in Deutschland im Grundgesetz formuliert sind. Voraussetzung für die Förderung privater Ersatzschulen ist aber, dass die in Art. 7 Abs. 4 GG formulierten Bedingungen (in den Worten des Bundesverfassungsgerichts: deren „sozialstaatlicher Gehalt“) ernst genommen und auch tatsächlich umgesetzt werden. Auf der anderen Seite haben die Privatschulen nach dem Grundgesetz erhebliche Freiräume: Sie dürfen sich ihre Schülerschaft weitgehend frei aussuchen, das pädagogische Angebot deutlich freier gestalten, und sie haben auch bei der Rekrutierung ihrer Lehrkräfte und deren Entlohnung mehr Spielräume. Für diese Freiheit müssen sie nach der Rechtsprechung neben den Elternbeiträgen auch einen finanziellen Eigenanteil aufbringen.

Eine faire Privatschulregulierung muss vor diesem Hintergrund einen gerechten Ausgleich finden zwischen folgenden Zielen:

  1. Gewährleistung der pädagogischweltanschaulichen Freiräume der privaten Schulen;
  2. Sicherstellung und Kontrolle der Gemeinwohlvoraussetzungen der Schulen
  3. Auskömmliche Finanzierung

durch (a) staatlichen Zuschuss, (b) einkommensgestaffelte Elternbeiträge und (c) Eigenbeitrag, der durch Träger, freiwillige Spenden, Einsparungen etc. aufzubringen ist.

Wie der Ausgleich im Einzelnen festgelegt wird, ist Aufgabe der Politik, genauer: der Landesparlamente. Konkretisierungen wie etwa zulässige Schulgeldsätze sowie Auskunfts- und Kontrollpflichten müssen in klaren und verbindlichen Rechtsvorschriften geregelt sein.

Handlungsempfehlungen für eine faire Privatschulregulierung

Fußnoten

Der Beitrag erschien zuerst als WZBrief Bildung, herausgegeben vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB). Er entstand in Kooperation mit der Heinrich-Böll-Stiftung.


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2 Kommentare

  • yyy xxx 27.09.2017 13:19 Uhr
    Zu Schweden, kann auf folgenden Bericht vom 26.2.2017 hingewiesen werden: "Klassenzimmer als Profitmaschine
    Schweden streitet über seine Privatschulen, die, finanziert aus Steuergeld, Investoren die Taschen füllen."
    http://www.fr.de/wirtschaft/schweden-klassenzimmer-als-profitmaschine-a-1010566

    Und für Nordrhein-Westfalen, in dem sehr hohe Finanzhilfen gezahlt werden und die Behörden - trotz Verbot - hohe Schulgelder dulden, wird auf den WDR-Bericht "Zwei-Klassen-Bildung" und Artikel v. 10.9.2017 hingewiesen:
    "Privatschulen: Wie freiwillig sind Elternbeiträge wirklich?" http://www1.wdr.de/nachrichten/westpol-privatschulen-gebuehren-102.html

    Letztlich kann man wohl sagen, dass überall, nicht nur in Spanien, ( http://www.taz.de/!5323259/ ) mit der Förderung von Privatschulen die staatliche Schulen verwahrlosen und sich der Staat aus seiner Verantwortung stiehlt.

    Dabei haben die Verfasser des - leider missachteten Artikel - des Grundgesetzes, diese Entwicklung nicht gewollt:
    "... Um der Sorge vorzubeugen, daß in irgendeinem Land das Staatsmonopol ausgesprochen werden soll, habe ich die Hinzufügung des Satzes beantragt: das Recht zur Errichtung der Privatschulen werde gewährleistet. Dabei möchte ich um Gottes willen nicht in Verlegenheit kommen, irgendwie mit dem Vorschlag, den der Kollege Dr. Seebohm seinerzeit gemacht hat, in Berührung gebracht zu werden, daß der Staat für diese Privatschulen so viel Kosten bezahlen muß, als ihm auf die einzelnen Schüler berechnet abgenommen wird. Denn das wäre geradezu eine Prämiierung für solche Schulen, würde ihnen ihren Leistungscharakter der Freiwilligkeit nehmen und den Staat gleichzeitig von seiner verdammten Pflicht, für das Bildungswesen der Deutschen nach bestem Gewissen zu sorgen, allzusehr entlasten. ..." Quelle: Urteil BVerfGE 75, 40 Rn. 79
  • Reinhard Braunov 27.09.2017 16:49 Uhr
    Eine freiheitliche Gesellschaft braucht Freiheit auch im Bildungswesen. Die Verankerung der Freie Schulen im Grundgesetz der Bundesrepublik ist der Erfahrung mit dem autoritären Schulsystem, welches leider auch in der Weimarer Republik nicht überwunden werden konnte, zu verdanken.
    Ihr Artikel lässt die Frage aufkommen, wie denn die Differenz von 10 bis 40 % der Kosten aufgebracht werden soll, wenn die Elternbeiträge nicht zur Sonderung führen sollen.
    Und er lässt außer Acht, dass der Staat an jedem Schüler an freien Schulen 10 bis 40 % sonst erforderlicher Ausgaben spart - während er gleichzeitig Steuern von allen Eltern gleichermaßen erhebt.
    Der finanzielle Eigenanteil könnte deshalb sinnvoller Weise vom Staat den bedürftigen Kindern mitgegeben werden, in Form eines Bildungsgutscheines, der bei Bedarf an Einkommensgrenzen gekoppelt wäre. In der Finanzierung der Berliner Horte funktioniert das System bestens!
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